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[民政質詢影音]立法若有瑕疵不該讓市民承擔

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民政部門質詢第7組
質詢日期:中華民國101年10月12日

林議員晉章:
黃呂局長請回座,請秘書長和法務局局長上臺備詢。因為現場有幾位首長不在,請聯絡人一定要告知接下來質詢的內容,事後本席會問今天講了什麼東西。
法務局局長是法規會和訴願會合併之後的第一任局長,也是新人新氣象,雖然市政府長期以來民調低落,但是看起來在局長上任之後有做了一些改善,希望透過局長的加入能夠做得更好,這一點特別在此先做強調。

蔡局長立文:
謝謝議員的鼓勵。

林議員晉章:
最近很流行臉書,這是本席最近在臉書上的留言,是關於王建和馬英九的種種看法。本席寫到「不可否認,馬英九總統推動廉能政府及提名號稱聖人王建擔任監察院長,也是推動廉能政府的一環,大前提都沒有錯。除了少數害群之馬的公務員敢於挺身試法外,大多數的公務員均支持廉能政府,且以身實踐,不敢貪,不能貪,不必貪,不愛貪,這都是好的一面。在不能貪的大環境下,一切便回歸依法行政,但法令規定有時而窮,這時便需有擔當的政務官及官僚體系的公務員去做解釋,到底是從寬解釋利於民眾或從嚴解釋不利於民眾,完全取決於公務員及政務官,照講在這以民為主的時代,當法令不足時,一切解釋應從寬站在百姓立場做決定才是,因政府是制法者。這時候監察院及審計部的角色便突顯出來,倘監察院在法令有時而窮的情況下站在與基層公務員及政務官為民服務的同一角度,那公務員在不能貪不必貪的情況下才敢勇於大膽裁決,民怨必不產生。而今監察院及審計部確實比以前認真,但其態度卻以只有自己廉潔,別人都可能有不法,專挑那種法令有時而窮而政務官及官員又敢於廉潔政策決定的案子,予以蛋裡挑骨頭,事事需寫報告,被查問,甚至於動不動就被糾正,已嚴重打公務員及政務官的士氣。從今而後凡法有不足,沒人敢做政策決定,等法修正了才為老百姓辦理,這樣的公務員及政務官都沒事,如此一來苦了老百姓,結果始作俑者卻是批評馬英九無能的監察院。」
秘書長是市長的幕僚長,法務局是市政府的法務單位,接下來就看執法時會面臨的情形,本席就做了以下的分析。
一般的法律來講,有些是採正面表列,以我們的認知,有列的,申請就一定要准,沒有不准的道理,但是沒有列的就一定不能准。局長,對不對?

蔡局長立文:
應該要看正面表列的規範是不是如此。

林議員晉章:
對,就是正面表列說這些東西可以准,我的意思就是這樣子,應該是這個意思吧?

蔡局長立文:
是。

林議員晉章:
如果是負面表列,就是有列出來的一定不准;如果沒有列的,我的看法是一定要准,這部分等一下再請教兩位。
有的地方是正面表列和負面表列並存,以我們立法者來講的話,我認為不應該讓這種情形存在。像土地使用分區管制自治條例,就是從正面表列和負面表列當中做了一個很大的調整,其實是相差很多的,因為用正面表列的話,沒有列的就統統都不行;現在改為負面表列的話,只要沒列的都可以。所以土地使用分區管制自治條例就是從這樣的精神做了改變。
剛剛講的第三種情況,正面表列和負面表列並存,這個照理講在立法上是不應該如此的,但是不排除可能會有。所以在這樣的情況下,在正面表列中列出來的是一定要准,不能不准,而負面表列的也一定不能夠准,但是這時候就會有一個中間的灰色地帶。中間的灰色地帶應該怎麼處理?
從本席剛剛提到的第一個、第二個到第三個例子,想聽聽看秘書長的看法。

陳兼處長永仁:
我個人非常欽佩林議員提出這樣的看法,正面表列的一定准,沒有列的一定不准,這部分我個人比較同意。

林議員晉章:
這樣的立法是最嚴格的。

陳兼處長永仁:
那麼負面表列有列出來的一定不准,因為法律已經規定了,沒有列的一定要准,這部分就必須由公務員判斷,也就是為什麼要分科設室和專業的地方。舉例來說,對環境有害的化學品,以現在的科技知道有害的,一定有列出來就不准,但是萬一還有現在科技都還不知道的有害化學品,不過從理論上來講,准了以後有點危險,那麼這個時候就必須要對是不是沒有列的就一定要准的這個部分慎重一下,這個部分是有討論的空間,因為如果沒有列就非准不可,日後可能會有問題。

林議員晉章:
秘書長,你舉這樣的例子,做這樣的考慮,本席原則上還可以接受;但是不能沒有附理由的不准。

陳兼處長永仁:
是。

林議員晉章:
如果不准,理由一定要非常的充足。

陳兼處長永仁:
是。
林議員晉章:
事實上罪刑法定主義原則之下,要規範老百姓的話,一定要法有明文規定,因為你是立法者。

陳兼處長永仁:
是。

林議員晉章:
政府機關是立法者,不能因為立法怠惰的瑕疵要課以老百姓責任。其實這是我們的責任,但是當為了整體社會大眾利益,你要做嚴格把關的時候,基本上我不是說不行,但是理由一定要充足,要能夠說服大眾,好不好?

陳兼處長永仁:
是。

林議員晉章:
那麼第三種狀況呢?

陳兼處長永仁:
因為已經是法律,正面表列的就一定要准,負面表列的就一定不准。

林議員晉章:
對,那麼中間的灰色地帶呢?

陳兼處長永仁:
中間的灰色地帶就是公務員要認真去探討,那些正面和負面的部分還要列出來。

林議員晉章:
如果要處罰老百姓,然而法律卻沒有明文規定的時候,事實上來講責任不在老百姓,所以要課以老百姓這種責任,是立法的怠惰跟瑕疵。
所以本席要再次強調,法是我們在訂的,我們如果認為不足就趕快修訂。所以當法沒有明文規定的情形之下,你要課以老百姓比法律還高的責任時,我覺得這就是民怨產生的由來。所以本席今天把這個拿出來探討。
接下來聽聽法務局長的意見。

蔡局長立文:
議員所列的這個表非常的精準,在立法技術上同時並存正面表列和負面表列的情形的確比較少見,因為不是授予人民一定的資格或權利,就是對於人民的資格或權利予以剝奪或限制,所以要同時並存正面和負面表列的可能性是比較低的。只是說如果存在有這樣的狀況,中間有灰色地帶時,剛剛秘書長也提到,公務員在行使裁量的時候,要透過比較嚴謹的程序,在行使裁量權的時候要附比較具體的理由來說明,也要考量到具體事件的性質,在法律的範圍內是比較偏向正面或負面,以這樣的精神去合理行使裁量權來做最後的決定。

林議員晉章:
以我的看法,最後一個例子的中間灰色地帶,如果能夠把監察院審計部審計處的問題排除掉的話,我個人比較偏向灰色地帶就應該是准予。
但是我們常常看到市政府的官員在遇到中間灰色地帶的時候,你知道他是怎麼回答嗎?他講說因為正面表列的地方沒有,所以不准。有可能嗎?絕對可能有這個狀況啊!雖然正面表列沒有,但是換個角度,負面表列沒有啊!為什麼不講?
所以為什麼本席剛剛強調萬一有局處首長不在場,希望這個觀念能夠傳達到市政府的每個單位,這樣才能挽救郝龍斌市長低迷的民調,讓滿意度能夠往上提升。
接下來請教法務局長關於臺北市山坡地開發建築要點。臺北市山坡地開發建築要點是68年訂定,規定山坡地的開發必須要2萬平方公尺。某塊山坡地在民國四十幾年已經拿到建築執照和使用執照,現在要拆除改建,那麼要不要適用臺北市山坡地開發建築要點?

蔡局長立文:
議員所指的情形是說已經拿到建築執照,按照......

林議員晉章:
要拆除重建。

蔡局長立文:
一個已經有建築執照的建築物。

林議員晉章:
對。

蔡局長立文:
現在要拆掉這個有建築執照的建築物,再申請一個新的建築執照。

林議員晉章:
對。

蔡局長立文:
臺北市山坡地開發建築要點在修正的時候,好像沒有規範到過渡的狀況。

林議員晉章:
沒有規範可以溯及既往啊!

蔡局長立文:
這個部分如果是在新的事實狀態之下的話,可能要用當時的法律規範來做規定。

林議員晉章:
這是本席隨便舉出來的一個例子。再來,周副議長也提出了臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例的修正案。修正案裡面提到一棟雙併的四層樓公寓,樓梯上去兩邊各有房子,結果一邊經過鑑定全部是海沙屋,已經遷走一半的人,另外一半的人不走,因為是同一張建照,所以市政府無能為力。結果你們的解釋是另外一邊沒有鑑定,案子就懸在那裡。
所以周副議長就提案,是不是在這種情形之下應該如何做處理,結果聽說建管處送給法務局的草案,居然寫說如果配合拆除的話也多給30%的容積。事實上所有的海沙屋改建容積率本來就加30%了。
本席今天舉這些例子就是要告訴法務局局長,市政府在立這些法令的時候,坦白講各局處都沒有很深入,過去這些案子到了法務局可能也就過了,可能也都不夠深入。所以本席期待新任法務局長能夠在這個地方發揮影響力。
上個禮拜法規委員會討論捷運局的土地開發自治條例,局長應該很清楚,條文中寫承購及優先承租,我們就感到奇怪,難道沒有優先承購嗎?捷運局可以說出一套理由,結果審到後面的條文又跑出優先承購和優先承租,也就是說立法的瑕疵非常之多,但是案子送到法規會之後也沒有看出問題來。
本席希望透過今天的質詢,以後在立法上都要做努力,好不好?

蔡局長立文:
是,謝謝議員的指教。

林議員晉章:
時間暫停,秘書長請回座,請社會局長和科長上臺備詢。
兩位首長,遊民輔導管理自治條例經過千呼萬喚總算送到大會準備付委,但是我們看了條文之後就覺得很奇怪,條文經過十幾年的制定,怎麼送過來的條文還會發生以下的瑕疵!
條文第7條規定,如發現有妨礙治安或違反社會秩序者,警察局所屬單位應該查明身分,這是經過市政會議通過送來的條文。但是社會救助法第17條規定,警察機關發現無家可歸之遊民,除其他法律另有規定外,應通知社政機關共同處理,並查明遊民身分及協助送往社會救助機構或社會福利機構安置輔導,並沒有說要有妨礙治安或違反社會秩序。
法務局長,社會局送出來遊民輔導管理自治條例第7條,違反社會救助法第17條,怎麼在法規委員會的時候沒有發覺?那個時候你上任了沒有?

蔡局長立文:
向議員說明,其實這兩個規範都會是未來可以查明身分的依據,兩者並沒有衝突。

林議員晉章:
是沒有衝突,但是條文這樣寫的話,就是限制它一定要有妨礙治安或違反社會秩序的情形,當然你會說法律上規範比較嚴,其實法律規定沒有妨礙治安也可以查明身分,但是臺北市為什麼要訂成這種情形呢?所以這種是贅語。

蔡局長立文:
是。

林議員晉章:
所以本席希望立法的時候,這個部分要注意。

蔡局長立文:
是。

林議員晉章:
另外,社會局立的遊民輔導管理自治條例,遊民到了警察局之後,人根本就送不出去啊!本席問了警察局,根據這個法,如果查明了遊民的身分,結果不是本市的市民,而且通常查到遊民都是晚上,遊民在警察局只能留滯3個鐘頭,那要把人放出去哪裡?外縣市的人要交給誰?
諸如此類,社會局擬一個法案出來,會了警察局、法務局,並且經過市政會議通過,本席就拿著條文去問警察局執行的方式,警察局回答,遊民在3個鐘頭之後就離開了。

蔡局長立文:
我想這的確是執行上會面臨的困難,在身分查證上面如果拖了超過3個小時的時候,這的確會是一個執行上的盲點。警察職權行使法是中央立法通過的法律,所以目前在自治條例的部分,是不是可以做比較嚴謹的規範,可能會有一些困難。

林議員晉章:
現在案子已經送到議會,你們回去趕快再做內部檢討,能夠補強的部分趕快補強,我們也先不把案子退回,好不好?

蔡局長立文:
是。

林議員晉章:
謝謝。
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